杜欢政、樊亚男：构建废塑料闭路循环体系的现实困境及路径突破

以废 ＰＥＴ 瓶的回收利用为例，ＰＥＴ 瓶从消 费者的产生源经固定回收点或移动回收点回收， 通过回收站和交易中心实现层层分选和打包压 砖，送至资源加工企业生产出等级不同的再生塑 料产品，并经由不同的生产厂商最终实现回收再 利用。在现行回收网络下，大部分 ＰＥＴ 瓶可得到 有效回收再利用。２０１７年国内废塑料回收总值 达１０８１亿元［２］，部分高价值再生产品的盈利率达５０％～６０％。但从总体上看，距建立全链条废塑料循环利用体系仍有一定距离。

１．回收阶段大量依赖人工，回收成本高昂

目前，我国的废塑料瓶回收模式以分散型回 收和分级转运为主，具体分为３个环节：一是以拾 荒人员为主，将瓶盖和瓶身分离后至废品回收站进行交易，有时为了积攒一定数量，拾荒人员将收 来的水瓶堆放在户外的临时堆放点，部分水瓶会 受到雨水或污泥的污染，导致再利用品质下降，这一过程的劳动力成本约为６００元／吨。二是以街 道回收站为主，首先将塑料瓶从固定回收点回收 的可回收物中分离出来，然后和从拾荒人员处买 入的废塑料瓶一起按不同材质进行分类（如 ＰＥＴ瓶、ＨＤＰＥ 瓶 等），由 于 分 类 过 程 中 容 易 混 入 纸 张、废铁等其他可回收物，造成交叉污染，会间接加大后端的处置难度，这一过程的劳动力成本约为１０００元／吨。三是以废品集散中心为主，废塑料瓶按照颜色和污损程度被分类打包和压砖，这 一过程的劳动力成本约为１５００元／吨。根据废塑料回 收 的 市 场 价 格，一 吨 回 收 白 瓶 砖 的 售 价 为４０００元／吨，而前端回收成本就高达３１００元／吨， 过高的回收成本直接挤压了后端再利用的利润空 间。分散回收加层层转运的回收模式虽然可提高 分类效率，但需要依靠大量廉价劳动力作为依托， 随着我国人口红利消失和人民生活水平提高，这 种模式将不可持续。另外，由于户外临时存放导致的污泥污染以及和其他可回收物的交叉污染， 间接影响了塑料瓶的回收效率，加大了回收成本。

２．再利用阶段产业发展粗放，高值化利用程度低

相较于其他再生行业，废塑料回收渠道分散， 种类繁杂，品质参差不齐，直接导致后端废塑料再 利用产业多以中小企业为主，整个产业发展粗放。行业数据显示，２０１９年底，中国再生 ＰＥＴ 化纤企 业有３８５家，其中产能超过１０万吨／年的只有５ 家，产能超过５万吨／年的有１５～２０家。同时，再 生 ＰＥＴ 纤维９０％以上是国内消化，其中６０％应 用在家用纺织产业及相关联产业，其他应用市场 集中在纺织品（特别是非织造材料）和服装领域， 使得整个产业的利润空间被严重压缩。

从再利用处置工艺来看，废塑料瓶被回收后 经过破碎、清洗，只能被降级使用于化纤行业，在 这样的非闭环循环系统只能被利用一次，未能形成高附加值产业链，造成原生资源浪费的同时也 带来经济效益的损失。废塑料高值化利用的关键是提取纯度相对较高的再生塑料切片，这样可以 保证切片在熔融加工阶段保证产品的质量和性 质。但目前我国废塑料的处置工艺面临分拣水平低、清洗流程粗放、造粒过程缺乏等问题，使得整个废塑料再利用的高值化程度偏低，难以覆盖前端的回收成本。具体表现在以下几个方面： 

一是分选过程以人工分选为主、机器自动化 分选为辅，分选水平偏低且效率不足。目前，国内小型企业大多根据不同塑料的密度、外形等特性进行人工辨识，不仅分选效率低，且分拣工作环境 恶劣，影响工人健康。部分企业采用密度分选或 浮选的湿法分选技术，这种方法技术简单且运行 成本低，但对塑料的粒度要求高，由于分选不准 确，常常需要辅以人工分选。从技术上来说，近红 外分选技术可完全由机器分选不同材质和颜色的 塑料，但由于设备造价过高，未能被大规模推广 使用。

二是清洗破碎过程工艺简单，添加剂过多会造成周围水体污染。清洗过程会加入烧碱等清洗 剂，在高温条件下去除塑料表面黏附颗粒物及油 性物质等污染物，并破碎形成再生瓶片。但是大部分企业的废水处理设备落后，甚至缺乏相关废 水处理设备，清洗废塑料后的废水未经处置就直 接排出，对周围水体以及地下水造成严重污染。

三是造粒过程缺失，再生塑料产品的附加值不高。造粒过程是指高温熔化破碎的塑料瓶片， 加入添加剂挤压去除塑料熔融物中的杂质，造粒 冷却后形成高纯度的再生塑料切片。再生产品市 场上，再 生 切 片 的 售 价 比 再 生 瓶 片 的 售 价 高 出７０％左右，这是由于塑料切片的各项性能可等同 于原生聚酯切片，拉成长纤可后用于纺织行业，实现价值增值，而再生瓶片只能拉成短纤用于制造 普通塑料制品。受制于低端处置工艺的影响，大 部分再利用厂商的瓶片净度难以达到造粒的要 求，另外造粒设备造价高昂，以致我国大部分塑料 再生企业仍以制造再生瓶片为主，这降低了废塑料再生利用的附加值。

（二）低价值废塑料的回收困境

伴随着外卖的几何式增长，塑料垃圾数量也 爆发式增长。据统计，２017年外卖垃圾量为１５０万吨，与２０１５的２０万吨相比，两年内增幅超过７ 倍。由于外卖属于新兴行业，社会难以直接对外 卖产生的塑料餐盒进行有效的回收再利用，导致外卖垃圾快速增长，加剧了本就逼近处置极限的城市生活垃圾处置系统的负担。

１．回收阶段缺乏有效回收，餐盒消费后大多直接废弃

在我国的外卖餐盒中 ＰＰ塑料的使用比例高 达８０％，且均为一次性使用。ＰＰ 塑料是唯一耐 高温的食品级塑料包装，经过回收、清洗、破碎后 可用于非食品塑料包装或汽车内饰等，制成的再 生产品具有良好的附加值。但目前我国外卖餐盒 回收体系基本缺失，拾荒人员和回收企业均不愿意回收外卖餐盒，导致其处置仍以填埋焚烧为主， 这不仅加大了城市垃圾处置的负担，也造成了大量资源浪费。

从前端回收看，外卖食物大多重油、重盐，再加上汤水，普通的纸质餐盒难以保证运输过程中 的密封性要求，因此 ＰＰ 餐盒是大多数餐厅的首 选。而外卖消费者中有６２％为白领人群，在工作场所内不具备倾倒剩饭和清洗餐盒的条件，餐余垃圾只能随餐盒丢弃。含有大量餐余垃圾的餐盒 不仅难以回收和储存，与 ＰＥＴ 饮料瓶混装还会造 成交叉污染，因此拾荒人员不愿回收餐盒，只能交 由环卫部门处理。

从后端处置看，剩饭中的油、盐附着物会加大处置成本。在清洗过程中，为了去除附着物需要添加大量的清洗剂、耗费大量的水和能源，排出的 废水因水体中 ＣＯＤ 超标而污染周边地下水体。综合污水处理、循环水、空气处理和运营成本，餐 盒塑料再生的经济性会被大大削弱，回收几乎很 难盈利。餐盒回收成本是相对固定的，但再生塑 料的市场行情却是波动的。塑料的原料是石油， 再生塑料的价格随着石油价格而波动，在石油价 格偏低时，餐盒回收的利润可能是负值。综合来 看，回收一吨餐盒塑料的成本，甚至可能高于制造 一吨一次性塑料餐盒的成本。因此，目前市场上 没有专门针对外卖餐盒进行回收再利用的企业， 这造成大量原生资源的浪费。

２．处置阶段以焚烧填埋为主，加大城市垃圾处置负担

外卖垃圾具有高油高盐的特征，直接进入城 市垃圾焚烧或填埋系统会加重城市垃圾处置负 担。从卫生填埋看，外卖垃圾中的有机物在填埋 过程中，在微生物的作用下，会产生大量恶臭物 质、高浓度渗滤液和高甲烷含量的填埋气体，造成安全隐患；从焚烧处置看，外卖垃圾中所含的水分 不仅会降低垃圾整体的热值，造成资源浪费，还会造成垃圾不充分燃烧，产生如多环芳烃、二噁英等 有毒物质，威胁居民身体健康。

面对快速增长的外卖垃圾，一些机构提出用 可降解材料替代传统塑料来作为解决方案，虽然这在一定程度上降低了环境污染，但仍是一次性 使用产品，造成资源的浪费。目前市面上可降解 餐盒有两种：新材料餐盒，如聚乳酸（ＰＬＡ）；植物 基餐盒，如淀粉餐盒、纸质餐盒等。聚乳酸餐盒材 料来源于可再生资源在生物条件下可降解，是目前处于研究阶段最热门的材料。但目前我国聚乳 酸的产能还远远不能满足市场需求，而且售价偏高增加了消费者的负担。虽然聚乳酸材料可生物 降解，但降解条件十分苛刻，需要在特定的温度和湿度下发酵６个月才能完成降解，而一般土壤很 难达到降解条件。植物基餐盒虽可以降低对石油的消耗，但原料主要为农作物，规模使用后会对农 地粮食生产造成一定压力。因此，可降解餐盒仍 着重于从废弃后降低环境污染的角度进行生产，并不能解决废弃后回收的问题，也不能减轻城市垃圾处置的负担。

从总体上来说，我国废塑料闭路循环体系呈 现高附加值废塑料再利用水平低、低附加值废塑料回收体系缺失的两大特点，这与我国目前缺乏 有效政策正向引导和税收激励政策有关。

（一）税 收 政 策 不 完 善，抑 制 再 生 资 源 产 业发展

税收激励政策的缺失是再生资源产业发展的痛点。再生资源利用企业自２００９年起就不再享 受免征增值税的政策，再生资源企业不能享受抵 扣，必须全额缴纳增值税，这使得再生资源企业面 临严重的生存危机。

１．再 生 资 源 加 工 企 业 进 项 抵 扣 难，税 收 负 担重

再生资源产业的主体包括：回收门店、分拣中心和资源加工企业。回收门店以个体户经营为 主，没有完整的账本，基本无法取得用于抵扣增值税税额的专用发票。分拣中心面对散户和个体门店，不能开具抵扣增值税的发票，因此资源加工企 业由于无法从源头抵扣进项税。一般而言，我国 商品流通企业的增值税负担在２％～３％之间，而 再生资源加工企业的税收负担则远高于其他行 业。因此为了转移税务负担，加工企业一方面进 一步压低收购价格，这会打压前端回收商的回收积极性；另一方面提升再生产品的价格，使再生产 品的价格高于原生材料的价格，提高了后端利用 企业的采购成本。因此，很多生产企业不得不转向采购原生材料，这增加了原生资源的消耗，不利 于再生资源产业的长远发展。

２．核定征收政策不能确保交易真实存在，部 分企业存在虚开发票问题

为了解决进项税抵扣的问题，部分地方政府采取核定征收的税务政策，即核定应税产品的产量和销售额，核定开票额的２％～１０％作为企业 所得税。核定征收政策虽能降低增值税负，但核 定政策十分严格，需要合同、发票、银行流水等一 系列证据完备。然而再生资源企业大多管理粗 放，现金业务多，业务链流程长，有效凭证少，难以进行有效核定。因此，部分企业存在虚开、代开发票的情况，这增大了企业的税务风险，也造成地方政府税收的流失。 

（二）缺少再生废塑料用于食品包装的法规， 存在监管盲点

我国的废塑料瓶大多是一次性使用，回收再 利用后，其纯度和净度均可与石油基的塑料制品 相媲美，利润空间也比降级利用更高。但我国缺 乏再生产品用于食品接触塑料包装的技术标准和 市场准入条件，难以对再生资源产业形成正向引导。再生塑料无法直接用于食品包装主要是出于 安全性考虑。目前，我国对石油基的原生塑料制 品可根据化学性质测试其在食品中的化学迁移 量，以考量食品安全风险。再生塑料由于回收途 径不明确，难以确定是否受到污染，无法通过化学 迁移的测量方法保证其食用安全性。世界上许多 国家在很长的一段时间内都禁止再生塑料直接用于食品包装。随着再生技术的突破，再生塑料完 全可以实现与石油基的原生塑料一样的安全要 求，可实现利益链的不断增值，这是最理想的回收 利用方式。欧盟、美国、日本等已通过法规确保再 生塑料可直接用于食品包装。２００８年，欧盟出台 的《欧盟再生塑料法规》（ＥＣＮｏ２８２／２００８）指出：“从２０３０年起，３０％的再生塑料用于饮料瓶的生 产，到２０２９年，９０％的塑料瓶进行单独回收”

在我国，再生塑料经历了从明令禁止用于食 品包装到允许个别探索试点，再到开放禁令但却 缺乏行业 标 准 的 ３ 个 阶 段。首 先，原 卫 生 部 在１９９０年发布的《食品用塑料制品及原材料卫生管 理办法》中明确规定：“凡加工塑料食具、容器、食 品包装材料，不得使用回收塑料。”随后，在２００８年欧盟出台再生塑料法规后，北京盈创公司率先 购入全球先进的再生塑料生产设备，生产出符合食品安全标准的再生塑料。在国务院法制办的支 持下，盈创公司的再生塑料产品通过了国内食品 安全专家的评审，破例成为国内唯一一家可以生产直接用于食品包装的再生塑料生产企业。接 着，再生塑料禁令于２０１０年被宣布失效，这也就 意味着我国在再生塑料领域监管方面，处于法律约束和行业规范缺失的盲区。目前，再生塑料由 于不属于食品安全范畴，卫生监管部门无权对其开展安全评估，市场上存在用劣质再生塑料冒充 原生塑料直接用于食品包装的情况，给民众的食 品安全带来隐患。

（三）回收政策的精细化程度不足，难以形成正向引导

囿于后端处置能力的限制，目前我国的垃圾分类政策将外卖餐盒归为干垃圾，这直接限制了 餐盒的回收再利用。其实，我国很早就开始关注 餐盒垃圾问题。上海２０００年出台的《一次性塑料饭盒管理暂行办法》规定，“使用塑料餐盒的餐饮 单位若使用一次性塑料餐盒就必须向生产饭盒的 厂家支付每个３分钱的处理费。”这一《办法》的出 台是基于“污染者付费原则”，外卖餐盒由厂商生产，经餐厅到达消费者使用，废弃后需要社会付出 大量人力物力来处置，因此通过向受益主体收取 处置费以补偿其污染行为造成的损失。然而在实 际操作中，餐盒生产商大多是中小型企业，不具备回收处理的能力，处理费只能由生产商转移到餐 厅，最终由消费者买单。生产者和使用者均不用为整个污染过程买单，也就不需要考虑回收成本 和回收率的问题。由于缺乏相应配套的监管和执 法措施，该《办法》难以对违法行为进行处罚，实际 操作效果不佳，已于２０１４年被废止。目前外卖餐盒生产领域处于法律真空阶段，滋生了很多用劣 质再生原料生产餐盒的违法行为，严重威胁到民 众的食品安全。

由于缺乏信息监管平台，外卖餐盒垃圾流向难以追踪，造成政府监管盲点。在整个外卖餐盒 的流向中，外卖平台起着承上启下的作用，本应对 外卖垃圾的流向进行追踪及数据公开。然而目前外卖平台繁多，平台之间信息没有有效互通，存在 数据断层问题，政府对外卖平台也无法做到统一 管理，难以追踪外卖餐盒的去向。由于缺乏信息公开机制，消费者无法得知餐盒的使用情况，很多 中小餐厅为了节约成本，选用廉价劣质的一次性 餐盒，外卖食物在运输过程中会因高温导致劣质 餐盒中有毒物质析出，对消费者健康带来隐患。

构建废塑料闭路循环体系要着眼于未来城市精细化管理的需要，着力提升高附加值塑料的回 收效率，打通低附加值塑料的利益缺损链条，全过 程实现信息化监管。通过完善顶层设计，探寻生 产者责任延伸制，引入关键市场主体，形成“政府统筹、企业负责、居民参与、社会协同”的塑料垃圾治理新格局，彻底打通塑料包装从居民家中到再 利用工厂的循环之路。

（一）高附加值废塑料：发挥市场价值驱动作 用，推动废塑料“瓶到瓶”回收利用

１．探索生产者责任延伸制，建立高效闭路循环体系

生产者责任延伸（ＥＰＲ）制度是指以生产者为 主体承担其产品报废回收、循环利用和最终处置 的责任机制。首先，出台《推行生产者责任延伸 制度实施方案》，要求生产企业对废弃物的回收环 节承担责任，使回收的废塑料满足再利用标准，企 业对产品的责任从生产延伸到废弃的全生命周期。其次，参 考 德 国 创 建 “双 轨 制 回 收 系 统 ” （ＤＳＤ）经验，创建专业的回收处置体系，并向加入 回收 体 系 的 生 产 及 销 售 企 业 颁 发 “绿 点 ” （ＧｒｅｅｎＤｏｔ）许 可 证，并 按 生 产 销 售 量 收 取 处 置 费。该“绿点”标志表明生产者已为产品将来的 废弃物处置支付费用，该产品消费后进入废弃阶 段时，直接由专业回收公司回收分类并进行资源利用。实现塑料瓶由消费到加工利用企业的直通 车，减少中间转运环节以降低交叉污染。最后，借 鉴日本“垃圾回收日历”的做法，确定废塑料与其 他可回收物的回收日期，由不同品类的回收公司定时回收，降低废塑料的中转压力。

２．促进资源加工企业转型升级，提升废塑料高值化利用水平

提升后端资源化利用工艺水平，鼓励再利用 企业购入先进设备，促使再生资源利用企业优化 转型。资源化利用环节包括清洗、破碎和造粒３ 个环节，鉴于我国整个产业发展仍处于低端水平， 大部分企业只具备前两种生产工艺。可探索将后 端企业进一步整合优化，促进低端资源加工企业 转型升级，形成差异化竞争优势。同时，大力引入高端资源利用设备，提升再生切片的生产比例，提 升整体废塑料利用的附加值。

３．完善税收政策，引入区块链技术，建立“公共账本”

一方面，根据行业特点恢复增值税税收优惠 政策，分环节科学制定政策，引导再生资源利用企 业健康发展。一是保障回收废塑料的企业和个人能够去当地国税部门代开增值税发票，制定相关 政策保障企业能够合法合理地抵扣进项。二是在 再生资源利用行业采取增值税“即征即退”政策， 退还比例可按照不同种类的废旧物资确定。三是 延续再生资源利用企业享受增值税“即征即退”优 惠，加大税务优惠力度，适当提高资源综合利用退 税比例。另一方面，针对虚开发票问题，可利用区 块链技术探索实行公共账本，以解决交易真实性 问题。以大数据为依托，建立有区块链特征的纳 税服务平台，保证纳税过程中的资金链、物流链、 票据链“三链一体”，保障每笔交易真实存在，证据 链完整，便于税务部门开展交易核查，使再生资源利用企业获得合理的增值税抵扣，解决企业的税 务风险。

４．探索出台再生塑料用于食品包装的法规

一是明确再生塑料的回收料与再生料的概 念，即回收料是废塑料瓶经过回收、清洗、破碎及 除杂后得到的普通塑料产品；而再生料是废塑料 瓶经过清洗工艺及净化工艺后，并经测试检验合格的再生塑料产品。可在《食品用塑料包装容器 工具等制品食品相关产品生产许可实施细则》中， 明确回收料与再生料的概念及边界，强调再生料 与回收料的区别，对回收料的使用范围进行限制， 不允许回收料直接用于食品包装。

二是探索出台专门针对塑料回收利用的管理 法规，明确符合检验要求的再生塑料可直接用于食品包装。参考欧盟经验，规定塑料包装材料生产中必须包含一定比例的再生料，在产品包装上 标明是否含有再生料，并表明混合比例、化学迁移 量等信息供消费者参考。同时，制定废塑料资源再利用的相关行业标准，将再生塑料中的污染物 降至世界卫生组织认定的安全阈值以内，即预估每 日 摄 入 量 （ＥＤＩ）不 超 过 １．５ 微 克／人／天 ［０．５ｐｐｂ膳食浓度（ＤＣ）］，以保障再生塑料的食品 安全性。

（二）低附加值塑料：探索押金回收机制，补足 再生利用产业链

１．完善顶层设计，夯实政策支持

应从产品全生命周期角度出发，从法律法规 层面做好顶层设计，制定和规范外卖餐盒监管标 准和制度。一是出台鼓励外卖餐盒回收再利用的政策，从源头规定餐盒材质使用标准，提升餐盒环 保等级；二是建立符合标准的外卖餐盒生产厂家信息库；三是各部门要切实加强市场准入规范管 理，对不符合食品安全生产规定的企业加大打击力度，严格控制材料来源，避免医疗废弃物等垃圾进入外卖餐盒的生产过程。

２．设计双层可回收餐盒，补足后端回收利用链

针对外卖餐盒残留剩饭的特点，鼓励生产商 设计生产可回收的双层餐盒，即保留外部餐盒使 用 ＰＰ材料以提供承托力和保证密封性，在餐盒 内部附加一层柔性的可降解膜直接承装食物。消 费者食用完毕后可直接将剩饭与内膜一同取出归至湿垃圾，降解膜可与湿垃圾一起用于堆肥。这 样外部餐盒可保证基本的纯净性，统一回收后由 后端资源加工企业清洗破碎后用于汽车内饰或非 食品包装等，从而补足外卖餐盒的再利用链条。

３．探索押金制，建立外卖餐盒闭环回收体系

外卖餐盒具有使用场景集中、消费时间固定 的特点，可探索押金制以鼓励消费者回收餐盒。一是餐厅需向指定的生产商购买外卖餐盒并支付 押金，并随着订单将押金转移至消费者，消费者食 用完毕后将干净的餐盒送至统一回收点回收，同 时得到押金返还；二是引入专业的回收公司，根据 外卖主要消费群体为白领这一特点，可在办公楼 宇聚集的 场 所 专 门 铺 设 外 卖 餐 盒 回 收 箱，同 时 为保证回 收 主 体 的 利 润，可 将 一 定 区 域 内 的 高值废弃物（如废纸、废 ＰＥＴ瓶等）也归其回收；三 是建立押 金 清 算 中 心 制 度，成 立 由 政 府 主 导 或 由第三 方 主 导 的 非 营 利 组 织 承 担 押 金 监 管 责 任，确保回 收 环 节 各 利 益 相 关 者 行 使 对 应 的 责 任和义务。

４．构建外卖餐盒闭环的信息化监管系统

信息化建设是保障外卖餐盒闭环监管的核 心。闭环内的各个主体应承担相应的社会责任， 做好信息上报和披露工作，接受政府和市民的监 督，保障 外 卖 餐 盒 的 顺 利 流 转，实 现 共 建 共 享 机制。

一是建立生产企业清单信息公开机制，要求准入企业定期向社会公布生产情况、原料来源和再生原料比例，接受市民的监督。建立符合生产要求的厂商以及产品的信息公开制度，方便餐厅 和消费者选择绿色的可循环餐盒。二是外卖平台 应延伸社会责任，负责信息披露和对接政府监管 部门。进一步加大对餐饮企业的信息公开，提高 商户准入门槛。除了原有的营业执照和食品小经 营店备案证外，还应增加对外卖餐盒的监管，对过 度包装和使用来历不明包装物的商家不允许其注 册为商户。同时，信息系统应与地方相关监管部 门实现信息共享，积极配合政府对不合规商家的 惩处。